西北工业大学党委政策研究室  

    摘  要：要在高校落实科学发展观，其基点应从管理体制上破题，保证学术权力的参与。本丈对照美国大学行政与学术权力并存的民主管理模式，分析了我国高校内部管理体制存在的弊端，阐述了学术权力参与高校管理是形势要求和尊重教育规律的必然结果，提出了实现两种权力共同参与管理的措施和办法。

    关键词：学术权力；学术参与；行政权力；高校管理

    党的十六届五中全会提出要全面贯彻落实科学发展观，并要求在思想上、组织上、作风上和制度上形成更为有力的保障。科学发展观落实到高等教育，从制度和机制层面上讲，一个重要方面就是要坚持以人为本，把教师和学生的主体地位落实到管理和决策之中，重视并强化高校管理学术权力的参与，发挥专家教授在民主决策、民主管理中的作用，改变现行管理制度中行政权力一统天下的局面。2005年7月，笔者有机会赴美国马里兰大学学习培训，对此感受颇深。

    一、美国大学民主管理模式：行政与学术权力并存

    美国现有各类高等学校4000余所，分为研究型大学（如马里兰大学）、综合型大学、普通四年制学院、社区学院及专科学校等四种类型，而能够授予博士学位的研究型大学实际上只占7％左右；42％的院校属于提供大专学位的两年制学校。美国大学的多种功能和分层，目的是保证教学质量和公平性，同时也保证了教育的多样性，这与我国部分高校追求升级的盲目性和随意性是不一样的。从宏观层面讲，管理美国众多大学的是州政府教育部门（如马里兰州高等教育委员会下辖58所高校），州政府之上是美国联邦政府教育部，但州政府与联邦政府在教育管理方面没有隶属关系。由于历史原因，诞生于1789年的《美国宪法》没有教育的条款，这就意味着教育管理的权力是保留给州政府的。从微观层面讲，各个高校内部管理主要是学校董事会、校长以及各种学术性组织。美国大学在发展进程中形成了大学独立和自治的传统，所以在大学的管理中，董事会、校长和学术性组织从职责范围和影响深度来讲，权力要比州政府和联邦政府大。

    1.政府教育部门与大学的关系

    美国政府教育部门对大学的管理是间接的而不是直接的。据美联邦教育部Jean.Didier Gaina官员介绍，教育部1980年才成立，只有25年的历史。教育部的主要任务是：保证全体公民平等接受教育的权力；提供学生就学资金；提供研究资金等。联邦教育部内设有高等教育办公室，其职能是推荐一些政策，协调一些项目。

    州政府在教育方面的权力则比教育部大得多。其职责是：批准建立公立或私立大学（学校独立自主权力并不意味着不经州政府同意而随意升级）；规定不同大学要达到的质量标准；对高等教育拨款，视财政收入确定拨款的数量；协调解决高校之间的问题等。美国的教育是分权的，联邦、州、郡县、社区等都在为教育发挥作用。联邦和州政府对大学管理主要是通过资金投入、政策引导等方式进行的，因而是间接管理。州政府对大学经费投入比联邦政府要多得多，加上宪法赋予的权力，所以对大学的影响要比联邦政府大。

    2.校董事会和校长是大学的实际管理者

    据马里兰大学教育学院Bob Berdahl教授和Frank

Schmidtlein教授介绍，不管是公立还是私立大学都设有董事会。设立董事会的目的之一是为了逐步摆脱州政府越来越大的权力控制，给大学以更大的办学自主权。董事会一般由一二十人组成，包括医生、律师等一些社会名流，以保证董事会领导的客观性和公正性。董事会的基本职能是制定大政方针、管理财务和包括校长在内的高层人员的选拔。董事会下设管理财政、学生事务等几个分委员会。校长是大学行政机构的最高负责人，是行政权力的体现者。校长下设管理学术、行政、学生事务、公共关系、远程教育等方面工作的副校长，每个副校长下面设有专门的办公室。

    在权力的划分与协调上，从州政府角度讲，是想获得更多的监控权；从大学角度讲，是要争取更大的自主权，为教授争取更多的学术自由。而大学董事会在协调政府与学校关系上起到了积极作用。董事会一方面保护大学不受外界过多的控制，另一方面又保护了被忽略的大众利益（因为董事会里有一些社会人士），在两者之间保持了平衡。

    3.学术性组织保证了权力的分层与共享

    这里的学术性组织是指除政府、校、院、系等行政组织机构之外，由知名教授和师生代表组成的、维护个人或集体利益的团体。如全美大学教授联合会(Auup)，其作用之一就是保护大学教授们的学术自由。如联合会收到干涉学术自由的举报，就会派出调查小组并与该校校方协商，如校方坚持不改，联合会将在专门会议上对该校提出批评，并希望教授们不要去这样的学校，还会在“华盛顿邮报”等报刊上登载这些“黑名单”。所以，Auup的作用是很大的。诸如此类组织还有美国教师联合会、美国教育联合会、全美私立大学联合会等等。

    在学校和院系层面，结合中心工作，成立有不同类别的委员会。如在马里兰大学，有由师生组成的参议会，对课程设置等提出很好的建议供校长参考；院系也有这样的参议会，对院长、系主任决策提出建议。在教师的招聘中，院、系都设有招聘委员会，院招委要有2／3教授参加；系招委全部由教授组成。若院、系招委不提名，校长、副校长不得直接招聘教师，否则就是违背了权力分享原则。教授是否晋升为终身教授，最终权力在校长和副校长中心决策层，但被晋升人要经过由系、院、校知名教授组成的评审委员会层层评审，才能逐级上报，最后到校长手里。实际上，教授晋升与否，很大程度上是知名教授们说了算。在研究生培养上，由教授组成研究生委员会，研究生项目改变和新的学术项目立项都要经过该委员会的批准。

    美国高校还注意发挥大学生在学校管理中的作用。在马里兰大学体育运动中心、学生宿舍和其他公共服务场所，到处都可以看到学生参与管理的身影。据该校学生宿舍管理负责人Mike Glowaok博士介绍，有500名学生被雇佣管理宿舍楼，包括在每个楼层服务台工作，这些学生可以得到免费住房，还有100名学生代言人参与宿舍管理。

    从以上事例来看，美国高校学术组织权力是很大的，实现了行政权力与学术权力的有机结合和互补。

    二、学术权力是由大学性质和师生主体地位决定的

    现代大学内部的各种管理，基本上可以归结为由学术权力和行政权力构成的二元权力结构系统。学术权力是利用知名教授或学术组织所具有的知识和能力而影响他人或组织行为的一种效能。学术权力不同于行政权力，它是植根于深厚的学术造诣，其合法性来源于专家学者的学术水平和个人魄力，具有发散、分权和民主的特征；而行政权力则是政治权力的一种，来自于科层组织的约束，其合法性在于法律法规的明确授权，具有严格的等级制度和隶属关系，因而更具有集权和强制的特征。从现代大学的地位和所承担的使命看，学术权力较行政权力更具有内在性和主体性。

    1.大学在社会经济文化中的地位日益凸显

    随着知识社会的来临和科学技术的突飞猛进，大学已经从传统的社会边缘走进社会经济文化的中心。大学历来是研究高深学问之地，是培养高层次专门人才的摇篮，是传播先进文化的中心，也是科技创新的重阵。在我国全面建设小康社会、推进社会主义现代化的历史进程中，在新的历史起点上，党中央提出了科学发展观、人才强国以及构建和谐社会的战略，提出要立足科学发展、着力自主创新、完善体制机制、促进社会和谐的工作思路，这无疑是顺乎社会发展规律、顺乎国情民心的英明决策，要贯彻落实这些战略构想，大学应首当其冲，责无旁贷。

    2.大学的主体构成决定师生的话语权

    大学要为社会作出更大的贡献，必然依赖其内部组织机构的协调运转。由于大学起主要作用的组织系统是以学科、专业为基础的，而支撑这些学科、专业的是具有渊博知识的专家学者和骨干教师，这就意味着大学学术权力不是外界赋予的，而是大学内在逻辑的客观要求，因此，他们对本学科、本专业最有话语权。由学校众多学科、专业的专家学者和骨干教师组成的学术性组织，如现在的学术委员会、学位委员会等，其对学校管理的影响应该是举足轻重的。在美国高校学术权力就比行政权力更大。

    3.科学民主管理需要有多种声音

    今天，一方面社会对大学的期望值日益加大，一方面大学发展面对的是更加复杂的社会环境，需要大学管理科学化，特别是在重大决策上来不得半点闪失。由于大学行政管理人员知识结构、个人智力和能力以及对不同学科和专业的了解有限，如不引入学术权力，将专家学者和骨干教师排斥在决策之外，那么决策的科学性就值得怀疑，决策的严肃性就得不到保证，决策的权威性就会大打折扣。结果是以学校发展迟缓和师生利益受损为代价。

    三、我国高校内部管理体制性弊端

    一所大学要正常运转，行政管理权力与学术管理权力都不可或缺。大学的主体是教师（也包括学生），他们应该广泛地控制和管理学术性事务，这是不容量疑的。同时大学也是一种社会组织，有着自己特定的组织目标和所承载的社会职能，要实现组织目标和保证组织正常运行，要提高组织的效率和效能，就必然存在着行政事务管理和相应的权力，这也是不容置疑的。1998年8月颁布的《中华人民共和国高等教育法》中明确规定了学校党委和校长的职权。问题是，在中国这样一个高度集权制的国家，在受集权制深刻影响的大学校园，行政管理权限过大，专家学者和骨干教师们几乎丧失了话语权，这不能不使人感到焦虑和不安。其主要表现为：

    1.行政权力挤压学术权力

    行政权力对学术事务介入过多，取代了专家学者和骨干教师对学术事务的管理。教师作为学校的主体，他们不仅不能有效地管理学校和学术事务，反而成了行政管理人员执行权力意志的载体，导致学校管理的主体错位。在大学校园，行政权力挤压学术权力的现象比比皆是：许多学术组织或学术机构负责人都是学校行政领导兼任，行政领导既负责管理行政事务也负责管理学术事务，以行政职务来提升学术水平；行政机关一般干部的权力要大于一名教授，即使是教学、科研、学科建设上的事情，也要受他们的指派。这种行政权力挤压学术权力的现象会造成三种不良后果：一是学术上外行领导内行、行政干预学术；二是学校决策缺少多种声音，特别是权威们的意见，使决策的科学性、民主性得不到保证；三是对大学民主平等、公平公正、追求真理氛围的破坏。

    2.学术权力走向行政化

    从美国大学管理经验来看，学术性组织和由师生组成的利益群体是大学管理的一支重要力量，其影响举足轻重。在我国大学，由于行政权力过于强大，使学术权力也逐步走向行政化。一是“双肩挑”干部增多，一些业务前景看好的学者也想方设法挤进干部队伍，担任行政管理部门职务；二是学术委员会、学位委员会等专业委员会工作基本上是在行政权力的监控之下，使学术权力的发挥十分有限；三是学术权力必须依赖行政权力才能实现职能的最大化。其后果是：“双肩挑”干部由于拥有权力和信息而造成竞争的不公平；学术造诣深厚的学者担任行政职务造成资源的浪费，学校多了一位领导，社会少了一名专家；专家学者和骨干教师学术权力的弱化，造成他们与学校的疏离，不利于调动和发挥他们办学的积极性。

    3.缺乏保障学术权力的制度和机制

    《中华人民共和国高等教育法》第四十二条明确规定：“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项。”第四十三条规定：“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。”学术委员会和教职工代表大会的合法权益虽然以国家法律形式确定下来，但在实际操作中，由于在国家法律与教职工权益之间缺乏具体制度的衔接，没有一个强有力的机制作保证，从而形成行政权力与学术权力界面模糊、学术权力弱化的局面。

    四、实现两种权力的协调与互补

    面对高校学术权力这只“短腿”，当前应该着重强调学术权力和学术参与，如果两种权力不对称，就谈不上协调与互补。

    1.大学领导（这里包括党委书记和校长）和决策者要带头提升学术权力，欢迎师生参与民主管理

    这里面有一个指导思想和利益关系问题。作为行政领导者和决策者，一方面要正确看待学校面临的形势和任务，看到专家学者和骨干教师在办学中的地位和作用，看到他们身上所蕴涵的巨大能量，充分信任和依靠他们；另一方面要有一种胸怀和气度，领导是人民的公仆，领导和师生的共同目标是办好学校，为社会多作贡献，而不存在谁与谁争夺权力的问题。从学校的发展来看，两种力量毕竟优于一种力量，合力毕竟大于分力。

    2.要厘清行政权力与学术权力的界面

    行政权力和学术权力失衡的一个重要原因是两者职责不清，行政权力管了应该由学术权力管理的事情。我们能否学习美国高校的管理经验，一是在关系学校发展的重大事项上，由行政权力和学术权力共同决策和参与管理；二是明确学术委员会、学位委员会、教师职称评定委员会、教职工代表大会的职责，实行学术组织与学校行政的分权，各负其责，有意削弱过大的行政权力；三是管理重心下移，结合大多数学校已经实行校、院两级管理体制，可把学科和课程的调整设置权、科研项目管理权、教师聘用权等权力下放给学院，使学院真正成为拥有自主权的实体。

    3.要保证学术委员会和教代会等组织权力的实施

    这种权力不是名义上的，要在学校决策和管理中主动给专家学者留出足够的位置，吸纳他们进入学校各级决策机构，并且在这些决策机构中占有绝对的数量优势，他们的意见和建议要能够左右决策和管理。再就是教职工代表大会不能形同虚设或装点门面，关系学校发展的重大事项和教职工切身利益的问题，一定要听取教职工代表的意见，教代会没有通过的事项不能实行；教代会通过的提案和决定的事项，行政职能部门有义务执行或作出满意的答复。另外，还要充分发挥学生会、研究生会等组织在办学中的作用，保障大学生的合法权益。

    4.要建立两种权力协调互补的机制

    美国高校有一种非常好的管理路径，那就是自下而上的方法。要实施一项新的举措，首先要在院、系层面充分讨论，形成统一意见后再报校长或董事会决定，基层学术权力是很大的。这样在决策过程中就消解了许多因信息不对称造成的矛盾，保证了决策的科学化和民主化，避免了“议而不决、决而不行、行而未果”的现象，调动了各个层面办学的积极性。

    学术权力参与大学管理是一个新课题，是体现以人为本、全面协调可持续发展的一个重要方面，国内高等教育界也开展了这方面的讨论，但是在中国这样一个集权制国家，还有很长的路要走，关键是要勇敢地迈出这艰难的一步。